現(xiàn)代金融監(jiān)管的基本內(nèi)涵
以習(xí)近平經(jīng)濟(jì)思想為指導(dǎo)，回顧國際國內(nèi)金融治理的歷史，總結(jié)近些年來我們應(yīng)對各種風(fēng)險挑戰(zhàn)的實踐，可以將以下幾個要素歸納為現(xiàn)代金融監(jiān)管的基本內(nèi)涵。
?。ㄒ唬┖暧^審慎管理。防范和化解系統(tǒng)性風(fēng)險，避免全局性金融危機(jī)，是金融治理的首要任務(wù)。我國宏觀審慎的政策理念源遠(yuǎn)流長，早在春秋戰(zhàn)國時期就開始了政府對商品貨幣流通的監(jiān)督和調(diào)控，西漢的“均輸平準(zhǔn)”已經(jīng)成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融穩(wěn)定的制度安排?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中，貨幣超發(fā)、過度舉債、房地產(chǎn)泡沫化、金融產(chǎn)品復(fù)雜化、國際收支失衡等問題引發(fā)的金融危機(jī)反復(fù)發(fā)生，但是很少有國家能夠真正做到防患于未然。2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)后，國際社會從“逆周期、防傳染”的視角，重新檢視和強(qiáng)化金融監(jiān)管安排，完善分析框架和監(jiān)管工具。有效的信息共享、充分的政策協(xié)調(diào)至關(guān)重要，但是決策層對重大風(fēng)險保持高度警惕、執(zhí)行層能夠迅速反應(yīng)更為重要。
?。ǘ┪⒂^審慎監(jiān)管。中華傳統(tǒng)商業(yè)文化就特別強(qiáng)調(diào)穩(wěn)健經(jīng)營，“將本求利”是古代錢莊票號最基本最重要的行事準(zhǔn)則，實質(zhì)就是重視資本金約束。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會和國際保險監(jiān)督官協(xié)會，就是在資本金約束規(guī)則的基礎(chǔ)上，逐步推動形成銀行業(yè)和保險業(yè)今天的監(jiān)管規(guī)則體系。資本標(biāo)準(zhǔn)、政府監(jiān)管、市場約束，被稱為微觀審慎監(jiān)管的“三大支柱”。許多廣泛應(yīng)用于微觀審慎監(jiān)管的工具，如撥備制度等，也具有防范系統(tǒng)性風(fēng)險的功能。
（三）保護(hù)消費權(quán)益。金融交易中存在著嚴(yán)重的信息不對稱，普通居民很難擁有豐富的金融知識，而且金融機(jī)構(gòu)工作人員往往也不完全了解金融產(chǎn)品所包含的風(fēng)險。這就導(dǎo)致金融消費相較于其他方面的消費，當(dāng)事人常常會遭受更大的利益損失。2008年全球金融危機(jī)之后，金融消費者保護(hù)受到空前重視。世界銀行推出39條良好實踐標(biāo)準(zhǔn)，部分國家對金融監(jiān)管框架進(jìn)行重大調(diào)整。我國“一行兩會”內(nèi)部均已設(shè)立金融消費者權(quán)益保護(hù)部門，從強(qiáng)化金融知識宣傳、規(guī)范金融機(jī)構(gòu)行為、完善監(jiān)督管理規(guī)則、及時懲處違法違規(guī)現(xiàn)象等方面，初步建立起行為監(jiān)管框架。
?。ㄋ模┐驌艚鹑诜缸铩＝鹑诜缸锘顒与[蔽性強(qiáng)、危害性大，同時專業(yè)性、技術(shù)性較為復(fù)雜。許多國家設(shè)有專門的金融犯罪調(diào)查機(jī)構(gòu)，部分國家賦予金融監(jiān)管部門一定的犯罪偵查職權(quán)。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會和一些國家的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，均將與執(zhí)法部門合作作為原則性要求加以明確。我國也探索形成了一些良好實踐經(jīng)驗。比如，公安部證券犯罪偵查局派駐證監(jiān)會聯(lián)合辦公，銀保監(jiān)會承擔(dān)全國處置非法集資部際聯(lián)席會議牽頭職責(zé)，部分城市探索成立專門的金融法院或金融法庭。但是，如何更有效地打擊金融犯罪，仍然是政府機(jī)構(gòu)設(shè)置方面的重要議題。
?。ㄎ澹┚S護(hù)市場穩(wěn)定。金融發(fā)展離不開金融創(chuàng)新，但要認(rèn)真對待其中的風(fēng)險。過于復(fù)雜的交易結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品設(shè)計，容易異化為金融自我實現(xiàn)、自我循環(huán)和自我膨脹。能源、糧食、互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)等特定行業(yè)、特定領(lǐng)域在國民經(jīng)濟(jì)中具有重要地位，集中了大量金融資源，需要防止其杠桿過高、泡沫累積最終演化為較大金融風(fēng)險。金融市場是經(jīng)濟(jì)社會運行的集中映射，在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，國際各種事件都可能影響市場情緒，更加容易出現(xiàn)“大起大落”異常震蕩。管理部門要加強(qiáng)風(fēng)險源頭管控，切實規(guī)范金融秩序，及時穩(wěn)定市場預(yù)期，防止風(fēng)險交叉?zhèn)魅?、擴(kuò)散蔓延。
（六）處置問題機(jī)構(gòu)。及早把“爛蘋果”撿出去，對于建設(shè)穩(wěn)健高效的風(fēng)險處置體系至關(guān)重要。一是“生前遺囑”。金融機(jī)構(gòu)必須制定并定期修訂翔實可行的恢復(fù)和處置計劃，確保出現(xiàn)問題得到有序處置。二是“自救安排”。落實機(jī)構(gòu)及其主要股東、實際控制人和最終受益人的主體責(zé)任，全面做實資本工具吸收損失機(jī)制。自救失敗的問題機(jī)構(gòu)必須依法重整或破產(chǎn)關(guān)閉。三是“注入基金”。必要時運用存款保險等行業(yè)保障基金和金融穩(wěn)定保障基金，防止擠提、退保事件和單體風(fēng)險引發(fā)系統(tǒng)性區(qū)域性風(fēng)險。四是“及時止損”。為最大限度維護(hù)人民群眾根本利益，必須以成本最小為原則，讓經(jīng)營失敗金融企業(yè)退出市場。五是“應(yīng)急準(zhǔn)備”。堅持底線思維、極限思維，制定處置系統(tǒng)性危機(jī)的預(yù)案。六是“快速啟動”。有些金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險的爆發(fā)具有突然性，形勢惡化如同火警，啟動處置機(jī)制必須有特殊授權(quán)安排。
現(xiàn)階段金融監(jiān)管面臨的主要挑戰(zhàn)
黨的十八大以來，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，我國金融業(yè)改革發(fā)展穩(wěn)定取得歷史性的偉大成就。中國銀行業(yè)總資產(chǎn)名列世界第一位，股票市場、債券市場和保險市場規(guī)模均居世界第二位。我們經(jīng)受住一系列嚴(yán)重風(fēng)險沖擊，成功避免若干全面性危機(jī)，金融治理體系和治理能力現(xiàn)代化持續(xù)推進(jìn)。
當(dāng)前，百年變局和世紀(jì)疫情交織疊加，國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境發(fā)生深刻變化，不穩(wěn)定不確定不安全因素明顯增多，金融風(fēng)險誘因和形態(tài)更加復(fù)雜。我國發(fā)展進(jìn)入戰(zhàn)略機(jī)遇和風(fēng)險挑戰(zhàn)并存時期，各種“黑天鵝”“灰犀牛”事件隨時可能發(fā)生。
世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇分化加劇，增長動力不足。高通脹正在成為全球經(jīng)濟(jì)的最大挑戰(zhàn)，主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體中央銀行激進(jìn)收緊貨幣政策，很可能引發(fā)歐美廣泛的經(jīng)濟(jì)衰退，疊加疫情反復(fù)、大國博弈、地緣政治沖突和能源糧食危機(jī)等，將持續(xù)影響全球貿(mào)易投資和國際金融市場穩(wěn)定。除此之外，西方國家經(jīng)濟(jì)由產(chǎn)業(yè)資本主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)榻鹑谫Y本主導(dǎo)，近些年來正在向科技資本和數(shù)據(jù)資本主導(dǎo)轉(zhuǎn)變，帶來的震蕩非常廣泛，影響十分久遠(yuǎn)。
我國正處于由高速增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期。經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展為抵御風(fēng)險提供了堅實依托，轉(zhuǎn)型調(diào)整也帶來結(jié)構(gòu)性市場出清。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化持續(xù)推進(jìn)，需求結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)函數(shù)發(fā)生重大變化，金融與實體經(jīng)濟(jì)適配性不足、資金循環(huán)不暢和供求脫節(jié)等現(xiàn)象相互影響，有時甚至?xí)磸?fù)強(qiáng)化。
現(xiàn)代科技的廣泛應(yīng)用使金融業(yè)態(tài)、風(fēng)險形態(tài)、傳導(dǎo)路徑和安全邊界發(fā)生重大變化。互聯(lián)網(wǎng)平臺開辦金融業(yè)務(wù)帶來特殊挑戰(zhàn)，一些平臺企業(yè)占有數(shù)據(jù)、知識、技術(shù)等要素優(yōu)勢，并與資本緊密結(jié)合。如何保證公平競爭、鼓勵科技創(chuàng)新，同時防止無序擴(kuò)張和野蠻生長，是我們面臨的艱巨任務(wù)。數(shù)據(jù)安全、反壟斷和金融基礎(chǔ)設(shè)施穩(wěn)健運行成為新的關(guān)注重點。監(jiān)管科技手段與行業(yè)數(shù)字化水平的差距凸顯。
金融機(jī)構(gòu)公司治理與高質(zhì)量發(fā)展要求相比仍有差距。一些銀行、保險公司的管理團(tuán)隊遠(yuǎn)不能適應(yīng)金融業(yè)快速發(fā)展、金融體系更加復(fù)雜和不斷開放的趨勢。近年發(fā)生的金融風(fēng)險事件充分表明，相當(dāng)多的金融機(jī)構(gòu)不同程度地存在黨的領(lǐng)導(dǎo)逐級弱化、股權(quán)關(guān)系不透明、股東行為不審慎、關(guān)聯(lián)交易不合規(guī)、戰(zhàn)略規(guī)劃不清晰、董事高管履職有效性不足和績效考核不科學(xué)等問題。解決這些治理方面的沉疴痼疾仍須付出艱苦努力。
疫情反復(fù)沖擊下，金融風(fēng)險形勢復(fù)雜嚴(yán)峻，新老問題交織疊加。信用違約事件時有發(fā)生，影子銀行存量規(guī)模依然不小，部分地方政府隱性債務(wù)尚未緩解，一些大型企業(yè)特別是頭部房企債務(wù)風(fēng)險突出，涉眾型金融犯罪多發(fā)，地方金融組織風(fēng)控能力薄弱。這些都迫切需要健全事前事中事后監(jiān)管機(jī)制安排，實現(xiàn)監(jiān)管全鏈條全領(lǐng)域全覆蓋。
專業(yè)化處置機(jī)構(gòu)和常態(tài)化風(fēng)險處置機(jī)制不健全。市場化處置工具不完善，實踐中“一事一議”的處置規(guī)范性不足。金融穩(wěn)定保障基金、存款保險基金、保險保障基金、信托業(yè)保障基金和投資者保護(hù)基金等行業(yè)保障基金的損失吸收和分擔(dān)缺乏清晰的法律規(guī)定。金融機(jī)構(gòu)及其股東、實控人或最終受益人的風(fēng)險處置主體責(zé)任需要強(qiáng)化，金融管理部門風(fēng)險處置責(zé)任需進(jìn)一步明確，地方黨委政府屬地風(fēng)險處置責(zé)任落實的積極性還需進(jìn)一步提升。
此外，金融生態(tài)、法制環(huán)境和信用體系建設(shè)任重道遠(yuǎn)。金融監(jiān)管資源總體仍然緊張，高素質(zhì)監(jiān)管人才較為缺乏，基層監(jiān)管力量十分薄弱。金融治理的一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)，法律授權(quán)不足。
加強(qiáng)和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管的重點舉措
站在新的歷史起點，金融監(jiān)管改革任務(wù)非常艱巨。必須以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，堅守以人民為中心根本立場，不斷提升金融監(jiān)管的能力和水平。
?。ㄒ唬?qiáng)化黨對金融工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是做好金融工作的最大政治優(yōu)勢。走中國特色金融發(fā)展之路，要進(jìn)一步強(qiáng)化黨中央對金融工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立健全金融穩(wěn)定和發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，中央各相關(guān)部門和省級黨委政府都要自覺服從、主動作為。我國絕大多數(shù)金融機(jī)構(gòu)都是地方法人，其黨的關(guān)系、干部管理、國有股權(quán)監(jiān)管、審計監(jiān)察和司法管轄也都在地方，因此，必須進(jìn)一步強(qiáng)化地方黨委對金融機(jī)構(gòu)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，建立健全地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的重大風(fēng)險處置機(jī)制。中央金融管理部門要依照法定職責(zé)承擔(dān)監(jiān)管主體責(zé)任，派出機(jī)構(gòu)要自覺服從地方黨委政府領(lǐng)導(dǎo)，積極發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢和履行行業(yè)管理職責(zé)，共同推動建立科學(xué)高效的金融穩(wěn)定保障體系，公開透明地使用好風(fēng)險處置資金。要及時查處風(fēng)險亂象背后的腐敗問題，以強(qiáng)監(jiān)督推動強(qiáng)監(jiān)管嚴(yán)監(jiān)管，堅決糾正“寬松軟”，打造忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)谋O(jiān)管鐵軍。
?。ǘ┥罨鹑诠┙o側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。全面強(qiáng)化金融服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)能力，堅決遏制脫實向虛。管好貨幣總閘門，防止宏觀杠桿率持續(xù)快速攀升。健全資本市場功能，提高直接融資比重。完善金融支持創(chuàng)新體系，加大對先進(jìn)制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的中長期資金支持。健全普惠金融體系，改進(jìn)小微企業(yè)和“三農(nóng)”金融供給，提升新市民金融服務(wù)水平，鞏固拓展金融扶貧成果。督促中小銀行深耕本地，嚴(yán)格規(guī)范跨區(qū)域經(jīng)營。強(qiáng)化保險保障功能，加快發(fā)展健康保險，規(guī)范發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險，健全國家巨災(zāi)保險體系。穩(wěn)妥推進(jìn)金融業(yè)高水平開放，服務(wù)構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局。
（三）健全“風(fēng)險為本”的審慎監(jiān)管框架。有效抑制金融機(jī)構(gòu)盲目擴(kuò)張，推動法人機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)牌照分類分級管理。把防控金融風(fēng)險放到更加重要的位置，優(yōu)化監(jiān)管技術(shù)、方法和流程，實現(xiàn)風(fēng)險早識別、早預(yù)警、早發(fā)現(xiàn)、早處置。充實政策工具箱，完善逆周期監(jiān)管和系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管，防范風(fēng)險跨機(jī)構(gòu)跨市場和跨國境傳染。加強(qiáng)功能監(jiān)管和綜合監(jiān)管，對同質(zhì)同類金融產(chǎn)品，按照“實質(zhì)重于形式”原則進(jìn)行穿透式監(jiān)管，實行公平統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)則。堅持金融創(chuàng)新必須在審慎監(jiān)管的前提下進(jìn)行，對互聯(lián)網(wǎng)平臺金融業(yè)務(wù)實施常態(tài)化監(jiān)管，推動平臺經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展。強(qiáng)化金融反壟斷和反不正當(dāng)競爭，依法規(guī)范和引導(dǎo)資本健康發(fā)展，防止資本在金融領(lǐng)域無序擴(kuò)張。
?。ㄋ模┘訌?qiáng)金融機(jī)構(gòu)公司治理和內(nèi)部控制。緊抓公司治理“牛鼻子”，推動健全現(xiàn)代金融企業(yè)制度。筑牢產(chǎn)業(yè)資本和金融資本“防火墻”，依法規(guī)范非金融企業(yè)投資金融機(jī)構(gòu)。加強(qiáng)股東資質(zhì)穿透審核和股東行為監(jiān)管，嚴(yán)格關(guān)聯(lián)交易管理。加強(qiáng)董事會、高級管理層履職行為監(jiān)督，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)選配政治強(qiáng)業(yè)務(wù)精的專業(yè)團(tuán)隊，不斷增強(qiáng)公司治理機(jī)構(gòu)之間和高管人員之間的相互支持相互監(jiān)督。完善激勵約束機(jī)制，健全不當(dāng)所得追回制度和風(fēng)險責(zé)任事后追償制度。督促金融機(jī)構(gòu)全面細(xì)化和完善內(nèi)控體系，嚴(yán)守會計準(zhǔn)則和審慎監(jiān)管要求。強(qiáng)化外部監(jiān)督，規(guī)范信息披露，增強(qiáng)市場約束。
?。ㄎ澹I造嚴(yán)厲打擊金融犯罪的法治環(huán)境。遵循憲法宗旨和立法精神，更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的作用。堅持金融業(yè)務(wù)持牌經(jīng)營規(guī)則，既要糾正“有照違章”，也要打擊“無證駕駛”。織密金融法網(wǎng)，補齊制度短板，切實解決“牛欄關(guān)貓”問題。豐富執(zhí)法手段，充分發(fā)揮金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與公安機(jī)關(guān)的優(yōu)勢條件，做好行政執(zhí)法與刑事司法銜接，強(qiáng)化與紀(jì)檢監(jiān)察、審計監(jiān)督等部門協(xié)作。提高違法成本，按照過罰相當(dāng)?shù)脑瓌t，努力做到程序正義和實體正義并重。保持行政處罰高壓態(tài)勢，常態(tài)化開展打擊惡意逃廢債、非法集資、非法吸收公眾存款和反洗錢、反恐怖融資等工作。省級地方政府對轄內(nèi)防范和處置非法集資等工作負(fù)總責(zé)。
?。┣袑嵕S護(hù)好金融消費者的合法權(quán)益。探索建立央地和部門間協(xié)調(diào)機(jī)制，推動金融機(jī)構(gòu)將消費者保護(hù)納入公司治理、企業(yè)文化和經(jīng)營戰(zhàn)略中統(tǒng)籌謀劃。嚴(yán)格規(guī)范金融產(chǎn)品銷售管理，強(qiáng)化風(fēng)險提示和信息披露，大力整治虛假宣傳、誤導(dǎo)銷售、霸王條款等問題。推動健全金融糾紛多元化解機(jī)制，暢通投訴受理渠道。加強(qiáng)金融知識宣傳教育，引導(dǎo)樹立長期投資、價值投資、理性投資和風(fēng)險防范意識，不斷提升全社會金融素養(yǎng)。依法保障金融消費者自主選擇、公平交易、信息安全等基本權(quán)利，守護(hù)好廣大人民群眾“錢袋子”。
（七）完善金融安全網(wǎng)和風(fēng)險處置長效機(jī)制。加快出臺金融穩(wěn)定法，明確金融風(fēng)險處置的觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn)、程序機(jī)制、資金來源和法律責(zé)任。在強(qiáng)化金融穩(wěn)定保障機(jī)制的條件下，建立完整的金融風(fēng)險處置體系，明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)與處置機(jī)構(gòu)的關(guān)系。區(qū)分常規(guī)風(fēng)險、突發(fā)風(fēng)險和重大風(fēng)險，按照責(zé)任分工落實處置工作機(jī)制，合理運用各項處置措施和工具。金融穩(wěn)定保障基金、存款保險基金及其他行業(yè)保障基金不能成為“發(fā)款箱”，要健全職能，強(qiáng)化組織體系，充分發(fā)揮市場化法治化處置平臺作用。
?。ò耍┘涌旖鹑诒O(jiān)管數(shù)字化智能化轉(zhuǎn)型。積極推進(jìn)監(jiān)管大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)，開發(fā)智能化風(fēng)險分析工具，完善風(fēng)險早期預(yù)警模塊，增強(qiáng)風(fēng)險監(jiān)測前瞻性、穿透性、全面性。逐步實現(xiàn)行政審批、非現(xiàn)場監(jiān)管、現(xiàn)場檢查、行政處罰等各項監(jiān)管流程的標(biāo)準(zhǔn)化線上化，確保監(jiān)管行為可審計、可追溯。完善監(jiān)管數(shù)據(jù)治理，打通信息孤島，有效保護(hù)數(shù)據(jù)安全。加強(qiáng)金融監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)和運行維護(hù)體系。
金融管理工作具有很強(qiáng)的政治性、人民性，我們要深刻領(lǐng)悟“兩個確立”的決定性意義，自覺踐行“兩個維護(hù)”，以對歷史和人民負(fù)責(zé)的態(tài)度，埋頭苦干，守正創(chuàng)新，堅定不移地推進(jìn)金融治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
《 人民日報 》（ 2022年12月14日 13 版）
